各县市区人民政府（管委），东部新区办公室，市政府有关部门，有关单位：

为严格贯彻落实中央、省决策部署，进一步规范政府举债融资行为，切实防范和化解财政金融风险，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，维护全市经济安全和社会大局稳定，根据《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》（鲁政发〔2014〕23号）和《山东省人民政府办公厅关于规范政府举债融资行为防控政府性债务风险的意见》（鲁政办字〔2017〕154号），结合我市实际,提出以下实施意见。

一、健全规范政府举债融资机制

（一）对政府债务实行限额管理和预算管理。各县市区的政府债务限额由市财政部门根据债务风险、财力状况等因素测算,并报经市政府审定后下达，各县市区政府债务年末余额不得突破市财政部门核定下达的限额。各县市区政府举借债务一律在批准的限额内，报经本级人民代表大会或其常委会批准后举借。政府债务收支全面纳入预算管理，其中一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理，政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。各部门和单位要将政府性债务收支纳入本部门、本单位预算管理。或有债务确需政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

（二）完善政府举债融资机制。各县市区政府债务只能通过政府及其部门，由省财政厅代发地方政府债券方式举借，除此之外，不得通过企事业单位或以其他任何方式举借。各级政府的所有举债融资，要按照下管一级的原则，严格执行审批制度，各县市区举借各类债务必须报市政府性债务管理领导小组批准。各级政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。政府及其所属部门、事业单位、社会团体，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押;学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资。政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资。

（三）规范政府与社会资本合作行为。各级政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁利用政府和社会资本合作、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。除国务院另有规定外，各级政府及其所属部门参与政府和社会资本合作项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债，也不得通过违规扩大政府购买服务范围和期限等方式变相融资举债。

（四）严格执行政府担保规定。各级政府可结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，各级政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

二、加强各类融资平台公司融资管理

（一）加快推进融资平台公司转型。各级政府及其所属部门要加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，不得干预融资平台公司的日常运营，加快推动融资平台公司转型为市场化运营的国有企业。除国家另有政策规定外，主要承担公益性项目融资功能、没有实质性经营活动的融资平台公司，应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上依法清理注销；对于兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司，应在剥离其政府融资功能并妥善处置存量债务的基础上，通过兼并重组等方式整合同类业务，转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业；对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司，在剥离其政府融资功能并妥善处置存量债务的基础上，转型为一般企业。

（二）分类处置融资平台公司存量债务。对融资平台公司属于政府债务的存量债务，在规定期限内置换为政府债券；对符合政策规定的存量或有债务，可按照规定程序报经省政府批准后转化为政府债务；融资平台公司新增的企业债务，应当由其统筹自身经营收入等资金妥善偿还，各级政府以出资额为限承担责任。涉及政府违法违规提供担保的，按照预算法和国务院有关文件规定处理。要依法依规保护金融机构合法权益，严禁以处理融资平台公司存量债务和新增债务名义逃废责任。各级各部门违规注入融资平台公司的资产，应当按照规定程序划转收回；属于以注册资本形式注入的资产，应当依法承担补足资本的法律责任；对存量政府债务形成的非经营性资产，政府债券置换存量债务后要予以收回。

（三）规范融资平台公司举债融资行为。各级各部门要进一步规范融资平台公司的举债融资行为，使其依法合规开展市场化融资，不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。对于转型保留的平台公司，可依法依规将行政事业单位的闲置和经营性资产以及国有企业股权注入平台公司，切实扩大平台公司资产规模，提高融资能力，增强发展后劲。融资平台公司在境内外举债融资时，应当健全信息披露机制，向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确其新增债务不属于政府债务。各级政府及其所属部门不得以担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司等企业的融资提供担保。金融机构应依法合规支持融资平台公司市场化融资，严格规范融资管理。

三、充分运用好国家鼓励的政府融资政策

（一）全面推广应用政府与社会资本合作模式。通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系，增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率。进一步加大PPP模式推广应用力度，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，要“强制”应用PPP模式；在其他公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式。进一步规范PPP合作方式，对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目，通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，要通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，要在积极拓展项目收入来源的基础上，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

（二）规范实施政府购买服务融资。坚持政府购买服务改革的正确方向，严格按照国家和省有关政策规定实施政府购买服务。充分利用国家统一部署的政府购买棚改服务融资政策，凡是属于棚户区改造范围的，要在厘清棚改边界的前提下，整体打包纳入棚改计划，采用政府购买服务方式融资建设，全面用足棚改政策；凡是其中包含棚改内容但又无法整体纳入棚改的项目，应将其中涉及棚改及拆迁安置的部分拆分出来，按照棚改融资模式组织实施，将剩余部分打包成PPP项目或土地整理项目，按照市场化模式筹集资金，打好“组合拳”。

（三）积极申请和利用国外贷（赠）款。国际金融组织贷（赠）款、外国政府贷（赠）款等国外贷（赠）款，具有贷款期限长、贷款利率低的优点，可有效降低项目融资成本，引进国外先进技术设备和管理理念、管理经验，具有良好的经济和社会效益。各级各有关部门要加强与国家、省相关部门的衔接，主动与世界银行、亚洲开发银行、法国开发署、沙特发展基金、欧佩克基金等国外贷款机构开展合作，积极筛选国外贷（赠）款支持的项目列入国家国外贷款项目备选清单，力争在更大范围、更广领域上用好、用足国外贷（赠）款。

四、全面拓展市场化融资模式和机制

（一）实行市场化的融资和建设运营模式。积极吸引和鼓励国有、民营等各类企业参与基础设施项目建设。参与企业作为市场主体和业主单位，按照“自主经营、自负盈亏、自行融资、自己还款、自担风险、自我发展”的市场化原则组织开展建设工作。融资方面，参与企业根据市政府注入的资本、资产和资源，通过市场化的方式向金融机构融资建设，符合条件的还可以采取企业债、公司债、中票、短融等方式进行融资。运营方面，参与企业作为建设和经营主体，依法合规地开展项目建设，推进生产经营，根据项目进展和运营情况自主对外拨付资金。还款方面，由参与企业按照合同约定，统筹政府付费、项目收益、公司经营收入等各类资金，自主归还融资本息。

（二）依法依规推动产业基金设立和运作。积极搭建对接平台，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节。制定出台扶持政策，通过奖励补助、收益让渡等方式招引更多的基金和管理机构落户。积极争取省新旧动能转换基金在我市设立区域性母基金，争取国家和省级基金在我市设立各类专业化、产业化基金，进一步提高基金层次和质量。规范运作政府投资引导基金，积极发起设立基础设施建设基金，采取股权投资等方式支持重点项目建设。各级各产业主管部门要进一步转变观念，建立健全数据详实、符合市场化运作、适合基金投资的产业项目库，为各类基金投资、企业融资提供对接服务。

（三）综合运用各类企业融资工具。积极鼓励和支持参与基础设施建设的各类企业，及时跟进、研究、掌握国家的融资政策变化，切实把各类融资工具运用好。帮助和引导企业积极与国家发展改革委、证监会、银行间市场交易商协会等部门和机构对接，大力发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具、资产支持证券、项目收益债券等各类融资模式，筹措更多资金通过市场化的方式参与城市基础设施建设。根据项目特点，积极申请发行城市地下综合管廊、城市停车场建设、双创孵化、配电网建设改造、战略性新兴产业、社会领域、农村产业融合发展、PPP项目等企业专项债券，缓解企业融资压力，支持重点领域发展。在城市基础设施领域加快发展资产证券化，增强企业融资能力，优化企业资产结构。深化与国家开发银行、中国农业发展银行等政策性、开发性金融机构合作，争取在国家批准的业务范围内，加大对我市城镇棚户区改造、脱贫攻坚、城乡基础设施建设、生态环保、科技创新等重点领域的资金支持力度。

（四）依托土地一级开发推进基础设施项目建设。创新土地一级开发模式，通过招投标的方式引入社会资本参与土地一级开发。将符合条件的基础设施项目纳入土地一级开发范围，由社会资本方投资建设。基础设施项目建成并经验收后产权相应移交政府，整理后的土地也相应移交政府实施公开出让。鼓励转型后的平台公司作为社会资本方，或与其他社会资本方成立联合体、组建合资公司，参与土地一级开发和市政基础设施建设。严禁中标的社会资本方以任何方式参与土地出让收益分成。

五、切实防范和化解地方政府性债务风险

（一）健全存量债务置换化解机制。对非债券形式的政府存量债务，要抓紧与债权人协商沟通，尽快与债权人签订债务置换书面协议，确保按规定在2018年8月底前全面完成置换任务，以降低政府债务利息负担，优化期限结构。相关债务的偿还义务转移给政府后，原债务人应当将政府前期注入支持举债的补贴收入、资产或资产变现收入等返还给同级政府。政府存量债务的债权人如果不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，政府仅作为出资人在出资范围内承担有限责任，对应的地方政府债务限额由上级政府收回。

（二）健全举债项目决策和控制机制。各级政府及所属部门使用政府性债务资金新建公益性项目，要立足本地实际，坚持节俭务实原则，健全科学的决策规则和程序，严把项目立项审核关，科学规划、合理控制项目投资规模，从源头上避免过度投资、盲目投资，切实杜绝“形象工程”“政绩工程”等奢华浪费建设现象。要牢固树立预算理念,严格预算执行,强化预算约束,注重投资效益。本着“花钱必问效、无效必问责”的原则,完善举债项目监管体系,加强审计监督和财政评审，推行第三方机构独立评价,不断提高债务资金使用效益。各县市区要于2018年6月底前，对已经立项实施的各类政府投资项目进行全面梳理，全面纠正过度超前举债行为。经论证属于过度超前盲目举债融资的，要调整投资规模，压减融资数额，必要时予以暂停整顿。

（三）健全债务举借评估和监管机制。政府举借债务应当有偿还计划和稳定的偿债资金来源，对一般公共预算、政府性基金预算的偿债能力和有收益项目的收益预期进行客观评估；对项目建设进度、资金使用和偿债收益要加强监管，在确保债务资金安全使用的同时，督促项目单位加强财务管理、统筹安排偿债资金，确保偿债资金和收益不被挪用。对或有债务建设项目和偿债收入要进行有效监督，将政府连带偿债责任降到最低限度。

（四）健全高风险地区风险处置机制。政府债务率超过100%，被财政部列入政府债务风险预警名单或者政府融资平台公司债务规模和中长期财政支出责任规模较大的县市区，要于2018年6月底前制定并出台实施切实可行的债务风险化解计划，明确风险化解目标、进度和工作措施，必要时可启动财政重整计划，通过调减政府投资计划、停止新上政府投资项目、压缩公用经费等一般性支出、统筹各类结转结余资金、处置政府资产等方式，多渠道筹集资金，及时将债务率控制在警戒线以内。

（五）健全政府性债务风险管控奖惩机制。市政府性债务管理领导小组办公室要对各县市区政府性债务风险防控工作进行跟踪监控和绩效考核，并将绩效考核结果与省对下转移支付安排、新增债务限额分配等挂钩。建立健全举债评估论证机制，对财政保障能力弱、债务风险高的县市区，要从严从紧核定新增债务规模。对超额完成债务规模控制和风险化解目标的县市区给予奖励，对未完成目标或加剧风险的给予处罚。对于债务风险较高以及债务风险化解不力的县市区，市政府将对其政府主要负责同志进行约谈，督促其制定实施有效的风险化解措施，完成债务风险管控目标。

（六）健全政府性债务风险预警和防控体系。市财政部门要按照《烟台市政府债务风险评估和预警办法》的规定，根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，及时测算政府债务综合风险指数，及时分析和评估地方政府债务风险状况，建立债务风险预警体系，根据政府债务风险评估结果实施预警。各县市区要根据《烟台市政府性债务风险应急处置预案》要求，全面评估本区域债务风险状况，建立完善政府性债务管理机制和应急处置工作机制，强化风险动态监测和预警，及时排查风险隐患，切实做到风险早发现、早报告、早处置。

（七）健全政府债务信息公开机制。各级各有关部门要认真贯彻《中共中央办公厅国务院办公厅关于全面推进政务公开工作的意见》（中办发〔2016〕8号）及《国务院办公厅印发〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则的通知》（国办发〔2016〕80号）精神，全面推进政府及其所属部门举债融资行为的决策、执行、管理、结果等公开，严格公开责任追究，回应社会关切，主动接受社会监督。要进一步完善地方政府债务信息公开制度，明确信息公开的主体、时限、载体等内容，重点公开本级政府债务限额、余额、种类、利率、期限、还本付息和用途等内容。积极推进政府购买服务信息公开，重点公开政府购买服务项目、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年度财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。大力推进PPP项目信息公开，重点公开项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。推进融资平台公司名录公开。

六、强化监督检查和问责

各级政府主要负责人为政府性债务管理第一责任人，要建立健全政府统一领导、财政归口管理、部门分工协作的工作机制，统筹加强政府性债务的监督管理。对顶风而上违法违规举债担保的地方、部门、单位和企业，将坚持党政同责，对相关责任人员进行严肃追责。各县市区要建立由财政、发展改革、司法、金融、人民银行、银监等部门以及行业自律组织参加的监管机制，对政府及其部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。对政府及其部门违法违规举债和担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任；对金融机构违法违规向政府提供融资、要求或接受政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任；对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。